临江市人民政府办公室关于印发临江市国土空间总体规划编制工作方案的通知（临政办明电〔2020〕7号）
各乡镇（街）人民政府（办事处）、市政府有关部门：
《临江市国土空间总体规划编制工作方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
临江市人民政府办公室
2020年7月6日
（此件公开发布）
临江市国土空间总体规划编制工作方案
为深入贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）和《吉林省自然资源厅关于全面开展国土空间规划编制工作的通知》（吉自然资发〔2019〕9号）等相关文件要求，围绕临江未来建设的目标定位，按照国土空间总体规划的基本理念和工作原则，确保国土空间总体规划实现“多规合一”，更好地服务临江市经济社会的发展，启动临江市国土空间总体规划编制工作，特制定本工作方案。
一、 指导思想和工作原则
（一）指导思想。
全面贯彻落实党的十九大、中央城镇化工作会议和中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体要求和“四个全面”战略布局，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》战略要求，以全面提升城市竞争力、打造以绿色林产品精深加工和旅游业为特色产业的边境对外贸易口岸城市为目标，实现“多规合一”为基础，推进临江市新型城镇化和城乡统筹发展。坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，高起点、高要求编制国土空间总体规划，强化规划的战略引领作用和空间统筹作用，充分体现国土空间总体规划的前瞻性、科学性和可操作性，为临江市绿色发展和中长期城市建设提供指导。
（二）基本理念。
国土空间总体规划对城市发展具有十分重要的战略引领作用。临江市处于城市转型发展的关键期，国土空间总体规划必须率先转型，以规划转型引领城市转型，以规划土地管理理念和发展方式转变带动经济社会发展理念和方式转变。借鉴国内外国土空间总体规划编制经验和发展趋势，结合临江发展实际和阶段特征，临江市国土空间总体规划将在区域协调、价值取向、发展模式、思维方式和工作内涵上实现“两个对接、四个转变”。
1.两个对接：首先对接白山、通化等城市和长白山自然保护区，从生态、交通、产业、规模等方面着手，基于区域协调的视角，充分融入区域发展，并结合区域发展目标，明确临江市自身的功能定位；其次是发挥邻近朝鲜两江道、慈江道的区位优势，考虑发展跨境对外贸易和经济合作；
2.价值取向：由经济导向的传统发展观转变为以人为本的科学发展观，编制国土空间总体规划的出发点和落脚点是临江市人民，“以人为本”应成为贯穿国土空间总体规划编制工作的基本逻辑。在未来的城市远景上，除了体现经济指标外，要全面转向以人的全面发展为导向的综合性指标。在组织方式上，要强调全过程的公众参与，使得国土空间总体规划不仅体现政府的发展意图，也能汇集城市各方的发展愿景。
3.发展模式：由外延发展型规划转变为内生增长型规划，国土空间总体规划将着力推动空间利用模式转型的路径。在城市空间结构基本稳定的情况下，将土地空间资源由无限投入向有序供给转变，将土地利用方式由增量规模扩张向存量效益提升转变，实现以土地资源节约集约利用带动经济发展方式从粗放式向集约型转变。
4.思维方式：由蓝图式终极目标思维转变为底线型过程控制思维，要按照可持续发展的要求，坚持底线思维，选择科学的战略实施路径，合理分配各类城市发展战略资源，重点在城市开发边界、生态保护红线、永久基本农田保护线的约束下，强化城乡空间资源统筹和全覆盖的规划引导，综合谋划人口、产业、生态和城乡格局，引导城市有序发展。要充分考虑影响规划实施的各种因素，做好对未来发展形势和趋势的研判分析，建立基于过程控制的思维方式。
5.工作内涵：由规定性技术文件转变为战略性空间政策，国土空间总体规划将摆脱基于发展预测的单纯规划技术方案这一传统属性，向战略性公共政策属性转变。其核心是在不同的发展战略导向下，研究确定差异化的实施机制，并建立健全数据平台、规划实施跟踪评估等规划支撑体系，使国土空间总体规划成为更加可操作、可执行的空间管理政策。
（三）工作原则。
临江市国土空间总体规划编制将遵循以下工作原则：
1.立足战略导向、趋势导向、问题导向。围绕中央精神和国家战略，把握吉林省各城市发展规律和竞争趋势，重点针对影响临江市城市发展的瓶颈问题，探索实现临江城乡未来发展目标的最佳路径。
2.体现全球视野、国家要求、临江特点。广泛吸收国内专家学者参与研究，借鉴国内外同等层级国土空间规划编制经验与成果，贯彻吉林省、白山市对于临江市发展及规划编制的要求，结合临江作为转型期城镇的发展特点和管理特色，创新规划编制理念和方法，提升国土空间总体规划的前瞻性、科学性和执行力。
3.统筹规划编制、实施机制、动态评估。在临江市国土空间总体规划编制的同时，同步开展规划实施策略和政策措施、动态评估及优化调整机制的研究，提高县市级国土空间总体规划在不同发展形势和环境下的执行力和适应性，有效保障城乡发展战略目标的实现。
4.坚持政府组织、专家领衔、公众参与。按照“开门做规划”的原则，搭建开放式研究平台，在上级主管部门、全市相关部门、人大、政协参与的同时，将专家领衔和公众参与贯穿于国土空间总体规划前期研究、规划编制、成果审查的全过程，全方位听取不同利益群体的建议，举全市之力，集各方智慧，凝聚全社会共识，使临江市国土空间总体规划真正成为临江城乡未来发展的共同行动纲领。
二、 工作目标和重点
临江市国土空间总体规划将紧紧围绕“区域协同发展、创新驱动发展、经济转型升级”的总体要求，重在强化规划的战略引领、结构控制、空间统筹和实施保障，充分体现县市级国土空间总体规划的前瞻性、科学性和可操作性。
（一）工作目标。
1.强化规划的战略引领。传统的城乡总体规划内容规定相对具体，成果和指标体系较为复杂，导致规划编制周期较长、规划内容较难适应快速发展需求等问题。临江市国土空间总体规划编制的总体思路是确定城市在规划期内的发展战略框架，充分发挥规划引领城市长远发展的纲领性作用。在规划内容上，加强对影响临江市城市未来发展的关键性问题的研究，突出顶层设计和城市发展导向；在指标体系上，引入战略性、长远性、政策性的多领域指标，充分发挥其对规划全过程的控制和引导作用，提高指标的可执行、可评价性。
2.强化规划的结构控制。传统的城乡总体规划内容面面俱到，涵盖了各类专项规划，但是专项规划之间差异较大，改动也较频繁，导致总体规划缺乏“应变”之道，对下位规划指导性较弱。临江市国土空间总体规划将在实现“多规合一”的基础上，突出城乡发展目标和全局要求的结构性要素，对基础性、结构性的规划要素提出控制要求。按照“管什么就批什么”的原则，对县市级国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并进一步衔接指导单元规划、控制性详细规划等下位规划。
3.强化规划的空间统筹。传统的城市总体规划在编制过程中，各类专项规划和公共政策局限于部门界限分头编制，往往相互矛盾，导致落地难。临江市国土空间总体规划将成为战略引领和操作性、执行力相统一的空间政策。一方面，在内容上由单一空间布局方案转向“发展目标—实施策略—保障政策”三位一体的综合空间发展政策，成为引领城市发展战略蓝图、社会各方行动的共同纲领和政府各项政策的空间整合平台。另一方面，全面发动市政府各部门同步开展专题研究、专项规划的编制工作，明确专项规划必须以国土空间总体规划作为空间统筹平台，针对不同发展空间制定各自差别化的发展策略和公共政策。
4.强化规划的实施保障。传统的城市总体规划编制往往缺乏后续的实施机制保障，导致规划实施性不足。临江国土空间总体规划编制将以国土空间总体规划作为政策统筹平台，形成以分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲等面向实施的编制成果内容，同步研究形成以实施机制、数据平台、动态实施跟踪评估机制为核心的规划支撑体系，突出规划实施的全过程控制。
（二）工作重点。
1.规划期限。规划基准年为 2020 年，规划期末为 2035 年。
2.规划范围。规划范围为临江市行政辖区，总面积 3026.97 平方千米。研究范围为白山及周边县市，规划编制兼顾与周边城市的协调对接。
3.主要工作。做好规划编制基础工作。本次规划编制统一采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，按此要求尽快形成现状底数和底图基础。
开展双评价工作。尽快完成资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作，在此基础上，确定生态、农业、城镇等不同开发保护利用方式的适宜程度。
开展重大问题研究。包括空间发展战略研究及同步专题研究。在对国土空间开发保护现状评估和未来风险评估的基础上，重点分析对本地区未来可持续发展具有重大影响的问题，作为国土空间规划前期研究。结合文件要求和我市发展目标，重点开展以下十个专题研究：国土空间开发保护专题；城镇开发边界专题；综合交通专题；产业发展专题；人口与城镇化专题；自然资源保护与利用专题；村庄布局与乡村振兴专题；国土综合整治与生态修复专题；国土空间用途管制专题；特色风貌塑造与总体城市设计专题。
科学评估三条控制线。结合主体功能区划分，科学评估既有生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线划定情况，进行必要调整完善，并纳入规划成果。
加强与正在编制的国民经济和社会发展五年规划的衔接，落实经济、社会、产业等发展目标和指标，为国家发展规划落地实施提供空间保障，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。
同步构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。基于国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，着手搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。
三、工作机制
县市级国土空间总体规划编制工作涉及面广、综合性强、社会关注度高，离不开全社会的共同参与。临江市国土空间总体规划编制在工作组织上将更加突出全社会、全过程、全方位参与的特点。
（一）领导组织体系。全面动员本市各级政府部门，广泛邀请社会各界知名专家学者，成立临江市国土空间规划委员会。临江市国土空间规划委员会由市政府主要领导任主任、分管领导任副主任，负责国土空间总体规划编制过程中重大事项的指导和决策。国土空间规划委员会下设办公室，负责国土空间总体规划编制的具体组织和协调，并设立负责专题研究、专项规划、公众参与、数据技术、乡镇联络等专门事项的工作小组。
临江市国土空间规划委员会下设专家咨询委员会，邀请国内了解吉林地区详情和国土空间总体规划编制要求，具有较强影响力的多学科、多领域的专家学者，以及上级规划主管部门负责同志组成，为临江市国土空间总体规划编制工作提供技术指导。
（二）工作组织机制。坚持“开门做规划”，建立全社会广泛参与的工作组织机制，形成专家决策咨询、部门合作协调、区域统筹协作、公众互动参与、城镇村联动推进的工作格局，为开展好临江市国土空间总体规划编制奠定广泛而坚实的基础。
1.专家决策咨询机制。以临江市国土空间规划委员会专家咨询委员会为平台，加强区域合作和平行研究，并通过聘请数个相对固定的核心专家、领衔专家和专业咨询专家，建立核心专家全过程参与、重大战略议题专家领衔、专业咨询专家全方位指导等工作机制，全面参与临江市国土空间总体规划编制工作。
2.部门合作协调机制。以临江市国土空间规划委员会办公室为依托，发动全市各政府部门参与临江市国土空间总体规划编制各项工作，并跟踪协调工作进展。同时，建立人大、政协定期联络机制，推动人大、政协全程参与，借助人大、政协的平台和影响力，使临江市国土空间总体规划的编制得到更广泛支持。
3.区域统筹协作机制。按照城镇村合作、区域协作的要求，通过定期例会建立重大战略议题共同研究、重大事项协调制度等工作机制，邀请白山相关部门和相邻市县共同指导、参与临江市国土空间总体规划编制工作，主动融入区域发展，主动落实国家战略。
4.公众互动参与机制。创新公众参与组织机制，以全过程、全方位、多层次、多渠道的公众参与为主线，围绕“搭好平台、建好桥梁、策划好活动”的总体定位，根据国土空间总体规划编制各个阶段的不同特征、工作目标和要求，确定不同的公众参与渠道、对象以及活动形式，提高公众参与的认同度和有效性。形成政府部门和社会公众之间良性互动、共同参与的良好格局，使国土空间总体规划不仅符合政府的发展思路，也集中体现全社会对于城市的发展愿景。
5.镇村联动推进机制。通过建立指导走访、信息汇总与反馈报告和乡镇规划编制工作督办等制度，加强与镇村的沟通联络和跟踪指导，实现上下联动，共同推进全市国土空间总体规划的协同编制工作。
四、工作组织和进度安排
结合临江市国土空间总体规划编制，根据“开放多元、扁平高效、统筹有力”的原则，形成高效的组织架构，搭建区域合作平台，建立完善的成果体系。
（一）工作组织。
1.行政单位：包括行政牵头单位和行政参加单位。行政牵头单位负责组织推进和研究成果审核工作；行政参加单位根据各自职能范围及时提供规划编制所需材料，参加各阶段工作讨论，协助成果审核。市自然资源局以行政牵头单位的方式参与所有专题研究，总体负责任务书发放、研究进度控制及研究成果审核等工作。
2.技术团队：包括研究机构和核心技术小组。以全国高水平设计研究机构为主，主要负责承担各专题研究、技术跟踪、报告编制工作。
3.专家团队：包括核心专家、领衔专家和专家咨询团队。核心专家将全过程指导和全面参与战略研究工作；领衔专家针对重点议题通过提交研讨报告的方式，与研究机构共同开展专题研究；专家咨询团队全过程紧密参与战略议题研究工作，负责对重大问题、研究内容进行技术把关，给予专业指导并提出解决方案。
（二）进度安排。
国土空间总体规划编制工作涉及面广、综合性强，需要在考虑与国土空间总体规划其他各项工作相衔接的基础上完善进度安排，并结合编制工作的特点制定贯穿全过程的实施保障机制。
整项工作计划于2021年3月底前完成，共分为前期调研、纲要编制、成果编制、成果报批四个阶段，其中第三阶段于2020年12月底前完成。
1.前期调研及研究阶段（2020年6月-2020年7月）：组建项目团队，开展现场踏勘、部门座谈、现状资料收集、调查问卷发放，摸清家底形成“现状一张图”。结合第三次国土调查数据，开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价工作，并对空间类规划实施总体评估，识别地区发展的重大议题。
2.纲要成果编制阶段（2020年8月-2020年9月）：主要任务完成纲要初步成果，包括自然资源保护要点、市域国土空间结构性布局、城区用地结构性布局、生态修复和综合整治要点及专项支撑等核心内容，初步划定三条控制线，明确向下传导的核心内容。
3.国土空间总体规划成果编制阶段（2020年10月-2020年12月）：按照国家及省国土空间规划要求，积极对接各部门，完善规划方案并形成国土空间规划正式成果，按程序征求市直相关部门及社会公众意见，根据意见进行修改完善。组织专家咨询和评审，向市委市政府汇报，根据意见进行修改完善。
4.国土空间规划成果报批阶段（2021年1月—2021年3月）：多渠道征求公众意见，修改完善规划方案内容，形成国土空间总体规划报批成果，报市人大常委会审议通过后，按规定程序报批。
（三）保障机制。
坚持“开门做规划”，搭建开放式研究平台，建立全社会广泛发动、全程参与的工作组织机制，进一步提高编制研究的质量和水平。
1.联系人制度。建立行政牵头单位、行政参加单位及研究机构联系人制度，明确各单位和部门的分管领导和联系人，确保编制工作责任明晰、推进有序。
2.例会及研讨制度。建立定期沟通交流机制，共同商讨编制工作中的重大事项。针对研究专题，由牵头单位负责组织召开专题研讨会及专家咨询会。
3.专家决策咨询制度。以临江市国土空间规划委员会专家咨询委员会为平台，构建领衔专家及技术咨询团队，通过召开工作例会、课题研讨会和专家咨询会形式，强化专家全过程参与和全方位指导。
4.重大战略议题区域协作制度。针对区域空间发展战略、区域生态环境综合防治与协调等战略议题，邀请省级、市级规划、交通和环境保护等主管部门共同参与研究和制定，强化研究阶段的区域统筹与协调。
附件：临江市国土空间总体规划专题研究一览表
